土地如何续期 争论之前先请正本清源

深圳楼盘及温州楼盘目前处理的仅是国家统一出让期以前的小批量案例，海量的70年使用权到期后如何续期，未有定论。但不管如何，低价续期土地使用权有其必然性，而土地出让收入能全部用到“雪中送炭”的公共服务上，是减少争议，顺利续期的唯一出路。

⊙李宇嘉

土地使用权到期，究竟该怎么续期，此事直接关系到老百姓(603883,股吧)的切身利益。在草根层面，对此充斥着民粹式的批评和建议；而业内一方，或主要抓住《物权法》在“自动续期”上语焉不详不放，呼吁尽快发布细则，或呼吁借着到期的契机，向“年租制”和房产税的现代公共财政转型。当众说纷纭但辩驳不清时，就需要追根溯源，才能看清问题的本质，进而找到解决的答案。

不管是70年土地使用期，还是“自动续期”，都是从香港地区学来的。上世纪80年代改革开放之前，“土地不准租赁和买卖”，在我国内地上升到了谁也不敢碰的高度，否则会刑法伺候。但是，外资进来后要盖房子，不能让人家悬在空中，于是就借鉴了我国香港土地批租制度。因此，我国内地土地有偿出让和续期，本质上是从法律禁止到开放这一历史过渡背景下的“政治设计”。

在英国，永久业权freehold的私人土地占85%，公共用地仅占15%。之所以英国在香港地区实施土地批租制度，一方面在于香港有关条约的租期限制，另一方面在于在香港“自由港”开发的模式下，当时港英政府没有多少税收，只能以土地出让来获得政府运营和公共设施建设资金。有偿、有限期批租，既能保证港英政府收入可持续，也让港英政府和承租人分享城市开发的增值收益。

香港土地批租很灵活。19世纪中期，土地批租年限为75年，后因承租人抱怨且经济形势不好而改为999年。19世纪末，因城市化快速发展、地价上升快，港英政府担心收入减少而改回75年且到期后再免费续75年。第二个75年到期后，要按年缴租金。1997年香港回归时，为保持平稳过渡，所有土地官契到期的新界，再免费续期50年到2047年。从1985年中英联合声明发布到1997年，可批期限至2047年的新地1997年前象征性缴纳出让金，1997-2047按年缴租金。

香港土地批租期限多样，有无期限、999年、99年、75年、50年等年期并存，期限和续期标准暂时统一，多数土地到2047年到期，且2047年之前的续期，均按年租金3%缴纳每年续期费；2047年之后如何续期，则要等到2047年以后再设法解决。这一方面与基本法确定的香港社会制度50年1997-2047不变有关。更重要的是，长期坚持“低税率、自由港”的香港，政府收入确实无保障，在土地出让制度设计上，要尽量保持灵活性。一河之隔的深圳，上世纪80年代开放和引进港资时，一穷二白，3000万启动资金都是借来的，土地为公共设施和城市化融资具有必然性。

由于我国内地初始市场信用空白，几乎没有私人不动产，而地方政府不能独立发债，西方式的市场化融资“市政债+房产税”被堵塞。土地是那时地方政府可利用的唯一大宗资产，政府信用又很强。加上1994年分税制后，中央默认地方利用土地为公共服务融资。因此，土地有偿有限期出让，尽管在当时是市场化急就章的无奈决定，但却是我国城市化、市场化初期，公共服务唯一的融资模式，且契合快速城市化对公共服务一次性巨额投入的融资诉求。

政府对国有土地的批租有两大规律：一是以土地为手段实现公共目标，而非土地经济价值最大化；二是随地方财政制度改变而改变。城市化既是人口、产业和资源集聚的过程，也是涵养税源的过程。城市化前期，靠土地为公共服务融资，意味着在承租期间内，承租者有免费享用公共服务的权利。不动产价值是公共服务的最大容器，这也意味着不动产拥有者有权分享增值收益。

不动产增值收益非房产增值，而是土地增值。因此，在土地使用权到期后，免费或低价续期，让房产拥有者和政府分享增值收益，具有必然性。另外，在城市化前期，只有免费或低价续期，才能集聚更多人口、产业和资源。这就是为何在开埠或拓荒时，土地近乎奉送。由此，不管是2004年73号文规定，“20年使用期的行政划拨用地免费补缴地价为基准地价市场地价的四分之一至三分之一的35%”，还是这次官方明确“1995年9月18日前出让土地到期免费顺延至国家规定最高期限”前期已按深圳地方有偿出让标准缴费，深圳都是在贯彻上述原则。

城市化进入中后期，人口和资源集聚、产业升级，实体经济提供的税收占比上升，一次性巨额投入的公共服务如地铁减少了，且能通过规模效应来降低公共服务供给成本，土地融资必要性下降。另外，城市化的另一面是市场范围扩大和信用体系建立，公共服务融资转向资本市场，如我国近年来如火如荼的地方债务置换、PPP、债转股等。而且，城市化中后期是“抢人大战”，哪个城市公共服务好，人口就迁往哪个城市，该城市集聚度更高，税源更有保障。保护物权、实现“有恒产者有恒心”是争夺人口的利器，低价续期土地使用权也有必然性。

温州案例在法理上说得通，毕竟政府是土地的所有权人。之所以争议大，在于让利和共享的城市化趋势下，低价续期才是主流。地租和税收是政府两种公共服务融资模式，在支出一定的情况下此消彼长。税收上升到一定程度包括向财产税转型，免费续期是“上上签”，这会涵养税源、培育公共财政，而坚持按市场价续期，或驱使人口流出或到周边买房。深圳及温州目前处理的仅是国家统一出让期以前的小批量案例20年产权住宅，海量的70年使用权到期大概在2065年后后如何续期，未有定论，或财政预案未准备好。但无论如何，土地出让收入能全部用到“雪中送炭”的公共服务上，是减少争议，顺利续期的唯一出路。

作者系深圳市房地产研究中心高级研究员